Angela Dageförde spricht von einem „Störgefühl“. In der aktuellen Diskussion um beschleunigte Vergaben schaut die Vergaberechtsexpertin auf die Realität in den Kommunen und erkennt eine wachsende Kluft zwischen gesetzlichem Anspruch und praktischer Wirklichkeit. Besonders im Blick hat sie dabei die Pflicht zur Losvergabe. Dabei wird ein öffentlicher Auftrag nicht als Gesamtpaket vergeben, sondern in einzelne Teile, sogenannte Lose, aufgeteilt – zum Beispiel Planung, Statik und Heizung. So sollen auch kleinere Unternehmen eine Chance auf öffentliche Aufträge bekommen.

Das klingt erst einmal gut für mittelständische Unternehmen wie Ingenieur- und Architekturbüros, aber Dageförde kennt die kommunale Wirklichkeit sehr genau. Mit ihrer Anwaltskanzlei berät sie zahlreiche kleine Gemeinden, Samtgemeinden und Städte. Dabei ist sie in der Praxis mit fehlendem Personal und überforderten Verwaltungen konfrontiert, die nicht wissen, wie sie dringend nötige Bauprojekte wie Kitas, Schulen oder Feuerwehrhäuser rechtssicher und gleichzeitig praktikabel umsetzen sollen.

„In kleinen Gemeinden heißt es dann immer wieder: Wir haben bei uns eigentlich nur eine Architektin, und die hat noch nie eine Kita gebaut.“ Trotzdem verlangt das Vergaberecht bei kleinen und mittelgroßen Planungs- und Bauleistungen in der Regel fein säuberlich zu trennen, Teillosvergabe inklusive.

Erst ab dem EU-Schwellenwert bei Bauleistungen, das sind derzeit etwa 5,5 Millionen Euro, ist eine EU-weite Vergabe zwingend vorgeschrieben. Da der EU-Schwellenwert für Dienstleistungen deutlich niedriger liegt – nämlich seit dem 1. Januar 2026 bei 216.000 Euro – sind auch bei kleineren Bauprojekten die Planungsleistungen schon EU-weit auszuschreiben.

Dafür fehlt in den Kommunen aber häufig die Erfahrung. Es wird daher der Wunsch laut, Leistungen stärker zu bündeln, wovon man sich Beschleunigung und Kostensicherheit verspricht.

Differenzierung bei der Bündelung

Dabei muss man laut Dageförde genau und differenziert hinschauen. In der Praxis gibt es drei Stufen der Bündelung:

Der Generalplaner: Er liefert Architektur, Statik und Gebäudetechnik aus einer Hand. Bisher ist dies rechtlich nur erlaubt, wenn „wirtschaftliche oder technische Gründe“ es erfordern – beim Bau einer ganz normalen Kita fehlen diese speziellen Gründe oft. Die Folge: Kommunen müssen jedes Fachbüro einzeln ausschreiben und später mühsam zwischen den Planern koordinieren.

Der Generalunternehmer: Er übernimmt die gesamte Bauausführung und koordiniert die Handwerksbetriebe. Auch hier verhindert die Pflicht zur Losvergabe oft diese Vereinfachung, sodass Kommunen jedes Gewerk – vom Rohbau bis zum Fliesenleger – einzeln EU-weit vergeben müssen.

Der Totalunternehmer: Er übernimmt sowohl Planung als auch Bau. Dies ist in Deutschland laut Dageförde aber die „Ausnahme der Ausnahme“.

Bundespolitik will Vergaben erleichtern

In den Kommunen gibt es laut Dageförde häufig den Wunsch nach einer Vergabe „aus einer Hand“. Doch genau das ist rechtlich die Ausnahme. „Man braucht dafür einen richtig guten Grund“, sagt Dageförde. Zeitmangel oder fehlendes Personal reichen bislang nicht aus.

Genau hier setzt die aktuelle Diskussion im Bund an. Im Zuge des geplanten Vergabebeschleunigungsgesetzes wird intensiv darüber gestritten, ob es künftig leichter möglich sein soll, General- oder Totalunternehmer zu beauftragen – etwa wenn dies in Ausnahmefällen mit Zeitersparnis begründet wird. Während der Bundesrat und Teile der Wirtschaft eine solche Öffnung fordern, ist sie im aktuellen Regierungsentwurf jedoch nur noch für sehr spezifische Großprojekte vorgesehen.

Dageförde versteht den Wunsch der Kommunen nach Erleichterung, sieht aber auch die Sorgen der Ingenieur- und Architektenkammern. Diese befürchten, dass kleine Büros bei einer Totalunternehmer-Vergabe ihre Unabhängigkeit verlieren und nur noch als Subunternehmer für große Baukonzerne arbeiten.

Das Plädoyer der Vergaberechtsexpertin ist daher differenzierter: Es würde bereits helfen, wenn zumindest die Hürden für Generalplaner und Generalunternehmer auf ihrer jeweiligen Ebene gesenkt würden, ohne Planung und Bau komplett zu vermischen. Beim Bau einer Kita könnte ein Generalplaner den Prozess schon enorm erleichtern.

„Wenn wir dieses Tor jedoch zu weit öffnen, dann machen es alle“, mahnt Dageförde. Die Sorge: große Konzerne gewinnen weiter an Marktmacht, kleinere Strukturen geraten unter Druck.

Kritik der Kammern – und ein tieferer Konflikt

Vor allem Ingenieur- und Architektenkammern lehnen eine weitergehende Öffnung hin zu Totalunternehmern vehement ab. Ihre Mitglieder würden dann häufig nicht mehr direkt für Kommunen, also die Auftraggeber, arbeiten, sondern als Subunternehmer für große Baukonzerne. Das verändert Rollen, Abhängigkeiten und das berufliche Selbstverständnis als unabhängige Berater der Bauherren.

Dageförde nimmt diese Kritik ernst. Sie glaubt nicht, dass Ingenieurbüros verschwinden würden. Aber: „Ihre Arbeitsweise wird sich verändern.“ Für viele sei das keine Geld-, sondern eine Sinnfrage.

Dennoch muss ein Kompromiss her, um die Milliarden aus dem Infrastrukturpaket zügig auf die Baustellen zu bringen. Eine einfache Lösung sieht auch Dageförde nicht. Aber sie bringt Vorschläge in die Debatte ein.

Dabei könnte ein Ansatz sein, stärker nach Projektgrößen zu differenzieren. „Man könnte clustern“, sagt die Anwältin, etwa in den Stufen bis zwei Millionen Euro, zwei bis fünf Millionen und darüber hinaus. Gerade im mittleren Segment gehe es häufig um den Bau von Kitas oder Grundschulen in den Kommunen, hier könnte sich Dageförde in Niedersachsen vorstellen, die Pflicht zur Losvergabe zu relativieren. Hier könnten Generalunternehmer- und Generalplanermodelle Kommunen entlasten, ohne den Markt zu verzerren.

Dageförde plädiert dafür, nicht mit Maximalpositionen in die Debatte zu gehen. „Es braucht die Bereitschaft, auch die Not der Kommunen bei der Planung von Großprojekten anzuerkennen“, sagt sie.

Losvergabe: Eine deutsche Besonderheit

Zumal die Losvergabe bislang ohnehin EU-weit eine deutsche Besonderheit ist. Die Pflicht zur Losvergabe wurde 2009 verschärft – stark getrieben von mittelständischen Unternehmen. Ursprünglich sollte sie Vielfalt sichern. Heute, so Dageförde, wirkt sie oft wie ein Hemmschuh.

Jetzt kommt es ihrer Meinung nach auf eine pragmatische Lösung an. Schließlich gehe es darum, unsere Kinder vielerorts nicht weiter in marode Schulen gehen zu lassen. Sie sagt: „Wenn das Recht verhindert, dass notwendige Projekte vor Ort umgesetzt werden, dann muss man es weiterentwickeln.